::Buchtipp::
Im Rahmen des Aufrufes “Farbe bekennen – gegen entwürdigende Hartz IV Praxis und für berufliche Förderung” hat Thomas Gutsche in einem Gastbeitrag für Wirtschaft und Gesellschaft Ergebnisse aus der Wissenschaft über Hartz IV und die Wirkung der Sanktionen zusammengefasst und dies mit einer Frage und einem Appel an die Sozialdemokratie verbunden.
Ausgangslage und Perspektiven einer veränderten Gesetzgebung
Selbst wenn man von einer nicht völlig ausgeräumten Problematik in Hinblick auf das Spannungsverhältnis zwischen Sanktionen und Grundgesetz absieht, folgen aus den Erfahrungen mit der bisherigen Sanktionspraxis große Probleme. Diese liegen einerseits in den gesetzlichen Vorgaben, insofern diese eine strengere Behandlung der unter 25-Jährigen vorsehen und eine Steigerungsmöglichkeit der Sanktionen, bis hin zur Totalsanktionierung. Außerdem ist eine klare Handhabung der gesetzlichen Möglichkeiten offensichtlich nicht gewährleistet, worauf die Zahl der erfolgreichen Einsprüche hindeutet.
Andererseits zeigt die Praxis, dass Sanktionen kaum verhaltenssteuernde Wirkung haben und oft in Kommunikationsproblemen zwischen Fachkräften und Klienten begründet sind, auch sonst aber nicht auf eine grundsätzliche negative Einstellung der Klienten schließen lassen. Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung zahlreicher weiterer negativer Auswirkungen auf die Betroffenen sind die gravierenden Auswirkungen auf die Lebenslage der Betroffenen nicht zu rechtfertigen.
Über die unmittelbar Betroffenen hinaus bewirken Sanktionen eine allgemeine Atmosphäre des Drucks, in der die Konzessionsbereitschaft von Arbeitslosen gegenüber potenziellen Arbeitgebern erhöht wird. Dies kann einer Zielsetzung im Sinne von „Guter Arbeit“ zuwiderlaufen und die Motivation der Arbeitgeber unterhöhlen, „Gute Arbeit“ anzubieten.
Im Umkehrschluss würde die Aussetzung/Abschaffung der Sanktionen folgende Wirkungen ergeben:
- Konvergenz mit dem Grundgesetz
- Entlastung der Behördenmitarbeiter
- Entlastung der Gerichte
- Keine, auch keine negative Auswirkungen auf das Verhalten der Klienten
- Keine unverhältnismäßigen Härten in Bezug auf die Lebenslagen der Klienten
- Weniger Schwarzarbeit, Kriminalität, Obdachlosigkeit
- Positive Auswirkung auf die gesellschaftliche Erwartungshaltung hinsichtlich der Qualität von Arbeit
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Frage und Appell eines Sozialdemokraten an die Sozialdemokratie
Letztlich stehen wir vor der Frage: Sind wir als Sozialdemokraten bereit, uns mit der nie ganz vermeidbaren Zahl von schwarzen Schafen abzufinden, die es auch bei den Grundsicherungsbeziehern gibt, und beenden dafür die entwürdigende Schikanierung von Millionen Menschen? Oder finden wir uns damit ab, dass es viele Erben gibt, die ohne eigene Leistung reich sind und dennoch keine Vermögenssteuer bezahlen? Mit
letzterem finden wir uns endlich auch mehrheitlich nicht mehr ab. Wir sollten jetzt auch die andere Frage im sozialdemokratischen Sinne eindeutig beantworten. Unterschreiben wir den Aufruf: “Farbe bekennen – gegen entwürdigende Hartz IV Praxis und für berufliche Förderung“
Formaler Hintergrund der Sanktions-Praxis
§ 31 Abs. 1 SGB II
Zum Kern des „Förderns und Forderns“ im Zweiten Sozialgesetzbuch
(SGB II oder „Hartz IV“) gehören auch Sanktionen. Sie werden nicht
automatisch wirksam, sondern müssen von Fachkräften in den
Grundsicherungsträgern, insbesondere ARGEn und Optionskommunen,
umgesetzt werden. Denn ein Arbeitsloser soll nicht sanktioniert werden,
wenn er „einen wichtigen Grund für sein Verhalten nachweist“ (§ 31 Abs.
1 SGB II).
Kürzungsstufen
Bei einer Pflichtverletzung des Empfängers von Alg II sieht das SGB II eine
Absenkung oder einen Wegfall der Leistungen für jeweils drei Monate
vor. Das Alg II wird für drei Monate in einer ersten Stufe um 10% der
Regelleistung gekürzt bei Verletzung der Meldepflicht und um 30% bei
pflichtwidrigem Verhalten (etwa Ablehnung einer zumutbaren
Maßnahme, Fortsetzung seines unwirtschaftlichen Verhaltens trotz
Rechtsbelehrung o.ä.).
Jüngere werden härter behandelt
Entgegen der sonstigen Rechtslogik werden jüngere Betroffene nicht mit
mehr Nachsicht, sondern, wie vom Gesetzgeber gewollt, auch aus
pädagogischen Motiven heraus sanktioniert. So werden junge
Arbeitslose bis zum Alter von 25 Jahren auch wesentlich häufiger und
stärker sanktioniert. Es werden an unter 25jährige bei pflichtwidrigem
Verhalten keine Geldleistungen mehr, sondern nur noch Leistungen für
Unterkunft und Heizung erbracht. Diese Sonderbehandlung jüngerer
Arbeitsloser ist ohne vergleichbare Beispiele in anderen Ländern.
Jüngere werden härter behandelt.
Totalsanktion
Bei wiederholter Pflichtverletzung können die Leistungen weiter abgesenkt bis ganz gestrichen werden, einschließlich der Leistungen für Heizung und Unterkunft. Es besteht dann ein Anspruch auf Lebensmittelgutscheine. Seit 2007 bleiben Totalsanktionierte formal krankenversichert, mussten die Beiträge aber selber bezahlen. Da dies kaum möglich ist, besteht rechtlich nur ein reduzierter Anspruch auf medizinische Versorgung bei akuten Schmerzen oder Schwangerschaft.
Zusammenhang mit Grundgesetz
Soziokulturelles Existenzminimum
Für Hilfebedürftige bedeuten Sanktionen ein Leben unter dem soziokulturellen Existenzminimum. Darin liegt die besondere Brisanz von
Sanktionen in der Grundsicherung. Es bleibt also die normative Frage:
Darf Hilfebedürftigen die Grundsicherung, ob anteilig oder ganz, durch
Sanktionen entzogen werden? Oder muss Arbeitsmarktpolitik das
Existenzminimum respektieren – auch wenn sich Leistungsbezieher/-
innen regelwidrig verhalten?
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Das Bundesverfassungsgericht
Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat 2010 in einer Grundsatzentscheidung die Verfassungswidrigkeit der Grundsicherungsleistungen nach dem SGB II festgestellt und aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsgebot ein subjektives Recht auf Zusicherung eines menschenwürdigen Existenzminimums hergeleitet. Dieses unmittelbare verfassungsrechtliche Gewährleistungsrecht ist „dem Grunde nach unverfügbar und muss eingelöst werden.“ Auf die auch nach damaliger Gesetzeslage mögliche Kürzung des ALG II-Anspruchs durch Sanktionen ist das BVerfG dabei mit keinem Wort eingegangen.
Spannungsverhältnis SGB II/GG Art. 1
Die zum Teil widersprüchlichen juristischen Konstruktionen eines
menschenwürdigen Existenzminimums durch das BVerfG führten dazu,
dass in der rechtswissenschaftlichen Literatur die Auffassung überwiegt,
dass Sanktionen grundsätzlich zulässig seien, was mittlerweile auch in
der Rechtsprechung vertreten wird. Dennoch kann die Frage nicht als
abschließend geklärt angesehen werden und bleibt ein Spannungsverhältnis zwischen der Möglichkeit zur Sanktionierung nach SGB II und dem GG Art. 1.
Relevanz und Zahlen
Nach Statistiken der Bundesagentur für Arbeit hat es 2011 einen ganz
leichten Anstieg der Sanktionsquote bei Hartz IV – Beziehern von 4,0 auf
4,5 Prozent gegeben. Insgesamt wurden 2011 demnach 912.400
Menschen die Leistungen gekürzt. Dies sei überwiegend auf
Meldeversäumnisse zurückzuführen (582.400 Fälle). Im Vergleich dazu
sei der Anteil der Arbeitsverweigerung (bzw. Ausbildung,
Weiterbildung,…) seit 2007 um 30 Prozent gesunken (auf 138.300 Fälle).
Hinzu kamen Verstöße gegen Eingliederungsvereinbarungen (147.400
Fälle).
Geldbeträge
Im Durchschnitt wurden die Leistungen um 115,99 Euro gekürzt,
insgesamt um eine Summe von rund 105 Mio Euro. Allerdings gingen
nach Auskunft der BA die Zahl der Betrugsfälle beim Bezug von Hartz IV
deutlich zurück. So leitete die Bundesanstalt knapp 22 Prozent weniger
Bußgeldverfahren als im Vorjahr ein. Bezieher des Arbeitslosengeldes II
erhielten im Dezember 2011 im Schnitt monatlich 436 Euro. Die 3,3
Millionen Hartz-IV-Haushalte erhielten im Durchschnitt monatlich 807,29
Euro. Das ist so wenig wie nie zuvor seit der Einführung des ALG II.
Geldbeträge
Völlig Leistungsstreichung
Nach einer Sonderauswertung der BA-Statistik wurden zwischen Januar
2008 und Juli 2009 bei 30.278 unter 25-jährigen Arbeitslosen Sanktionen
verhängt, die zu völliger Leistungsstreichung führten; das sind 19 Prozent
aller sanktionierten jungen Arbeitslosen (insgesamt 156.552).
Hohe Erfolgsquote von Einsprüchen
Gemessen an der bestehenden Rechtslage treten immer wieder Fehler
auf. Darauf deutet der hohe Anteil erfolgreicher Einsprüche von
Betroffenen hin: Im Jahr 2008 wurde gegen 10 Prozent der Sanktionen
Widerspruch eingelegt. 37 Prozent der Einsprüche wurde voll, weiteren
4 Prozent teilweise stattgegeben. Hohe Erfolgsquoten zeigen sich auch
bei den Klagen vor Sozialgerichten. Doch auch wenn Sanktionierte
schließlich Recht bekommen, müssen sie zunächst mit der Kürzung oder
Streichung ihrer Grundsicherung leben.
Wirkung der Sanktionen
Zu unterscheiden sind die Wirkungen auf die Klienten (Bezieher) und die
für die Umsetzung der Sanktionen Verantwortlichen Fachkräfte der
ARGEn und Optionskommunen. Dementsprechend gibt es Studien, die
sich jeweils auf eine dieser beiden Gruppen beziehen und mit
entsprechenden Interviews arbeiten.
Studie mit Betroffenen – Verhalten drückt anderes aus als erwartet
Nach den Ergebnissen einer Studie, die sich auf Klienten bezieht, drücken
sich in Verhaltensweisen, die nach § 31 SGB sanktioniert werden, in der
Regel nicht Motive aus, die sich in Begriffen wie „Inaktivität“, mangelnde
Eigenverantwortung oder mangelnde Arbeitsbereitschaft erfassen
lassen. Selbst wo das Verhalten bewusst eine mangelnde Bereitschaft
ausdrückt, behördliche Anforderungen zu erfüllen, gehe dies nicht auf
mangelnde Bereitschaft an sich zurück, sondern auf aus Erfahrung
resultierende fehlende Hoffnung, dass die Erfüllung der behördlichen
Erwartungen zur Verbesserung der eigenen Arbeitsmarktchancen
beitragen könnte.
Kommunikationsstörungen zwischen Fachkräften der Behörden und
Klienten
Ein wichtiger Hintergrund für die Verhängung von Sanktionen seien
vielfältige Formen von Kommunikationsstörungen zwischen Klienten und
Behördenmitarbeitern. Letztere haben demnach oft zu wenig Zeit, häufig
nicht die Qualifikation und insbesondere nicht den Freiraum, um in der
Kommunikation mit den Klienten deren Motive, Probleme und
Lebensumstände kennenzulernen und zu berücksichtigen. Die
entsprechenden Entscheidungen führen daher oft zum Eindruck einer
willkürlichen und missgünstigen, herabwürdigenden Behandlung.
Schwere Auswirkungen auf die Lebenslage der Betroffenen
In Hinblick auf die Lebenslage der Betroffenen verstärken Sanktionen häufig sozialen Rückzug und Isolation. Im Zusammenhang mit weiteren
ungünstigen Situationskonstellationen, die bei der Verhängung von Sanktionen regelmäßig nicht berücksichtigt werden, können Sanktionen
auch in die Obdachlosigkeit, zu schwerwiegenden psychosomatischen Erkrankungen oder zu strafrechtlich sanktionierten Versuchen führen,
alternative Einkommensquellen zu erschließen.
Keine verhaltenssteuernde Wirkung
In den meisten in dieser Studie untersuchten Fällen bewirkten die
Sanktionen nicht, dass sich die Sanktionierten künftig so verhielten, wie
es zuvor von ihnen erwartet wurde, sie hatten demnach weitgehend
keine verhaltenssteuerndeWirkung. In einigen Fällen hatten sie sogar das
Gegenteil einer aktivierenden, nämlich eine lähmende Wirkung auf das
Verhalten der Betroffenen. In wenigen Fällen erhöhten die Sanktionen
die resignative Anpassungsbereitschaft an behördliche Erwartungen, die
jedoch keine Hoffnungen auf verbesserte Arbeitsmarktchancen wecken.
Studie mit Fachkräften der Behörden
Eine Studie des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB), des Forschungsinstituts der Bundesagentur für Arbeit, hat 2010 Interviews mit und Erfahrungsberichte von solchen behördlichen Mitarbeitern ausgewertet, die für die Verhängung von Sanktionen zuständig sind, sowie weitere bereits vorliegende Untersuchungen.
Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt allgemein
Demnach gehen die Wirkungen von Sanktionen weit über die
Sanktionierten selber hinaus. Sie erzeugen bspw. eine allgemeine
Atmosphäre des Drucks, in der die Konzessionsbereitschaft von
Arbeitslosen gegenüber potenziellen Arbeitgebern erhöht wird.
Zusammenhang mit Bildung und sozialer Herkunft
In Deutschland noch wenig untersucht ist die Frage, ob bestimmte
Klienten etwa aufgrund von niedriger Bildung und sozialer Herkunft
besonders Gefahr laufen, sanktioniert zu werden. Für die USA gilt als
erwiesen, dass niedrige Bildung und schwarze Hautfarbe die
Wahrscheinlichkeit einer Sanktion steigern. Ein Grund könnten
(unbewusste) Vorurteile von Behördenmitarbeitern sein.
Mildeste Sanktionen am ehehsten positiv beurteilt
In Deutschland wird die milde Sanktion (Kürzung des Regelsatzes um
10%) am häufigsten verhängt und von den zuständigen Mitarbeitern in
ihrer Wirkung im Vergleich zu härteren Sanktionen am positivsten
beurteilt. Wenn sie auch Hilfsbedürftige durchaus stark belasteten, so
würden sie doch möglicherweise die Verbindlichkeit und Ernsthaftigkeit
im Umgang zwischen Behörden und Klienten erhöhen.
Hinsichtlich stärkerer Sanktionen fallen den Mitarbeitern generelle
Aussagen schwer aufgrund von vielfältigen Erfahrungen. Bei manchen
Klienten zeige sich aber auch hier keine erzieherische Wirkung, etwa bei
(ehemaligen) Drogenabhängigen oder Klienten mit vermuteten anderen
Einkommensquellen wie Schwarzarbeit oder Kriminalität.
Sanktionsvermeidung statt Ausbildung
Sanktionen sollen auch zur Aufnahme von unqualifizierter Zeitarbeit und
Helfertätigkeit, instabil und schlecht entlohnt, motivieren. Dies wird von
den verantwortlichen Behördenmitarbeitern problematisiert. Dieses
Vorgehen sei insbesondere bei unter 25-Jährigen eher bedenklich, da es
bei ihnen doch eher um Qualifizierung gehen solle, die Klienten aber zur
Vermeidung von Sanktionen dazu neigten, „sich schnell irgendeinen Job
zu suchen“. Dies führe aber nicht zu nachhaltiger Integration.
Überlebenskampf statt Integration
Auch zögen die Sanktionen einen „Überlebenskampf“ nach sich, der der
angestrebten Integration ins Erwerbsleben widerspräche, da „sie nur
noch damit beschäftigt sind, sich über Wasser zu halten.“
Lebensmittelgutscheine würden oft nicht beantragt, weil sie als
entwürdigend und stigmatisierend erlebt würden. Erfahrungsberichte
von Klienten besagen jedoch oft, dass ihnen von Seiten der
Behördenmitarbeiter der Hinweis gegeben worden sei, sie könnten sich
doch kostenlos oder billiger mit Hilfe der Tafeln ernähren.
Obdachlosigkeit
Daten zur sanktionsbedingten Wohnungslosigkeit liegen nicht vor. Nach
den Aussagen entsprechender Einrichtungen sei Wohnungslosigkeit in
der Altersgruppe der unter 25-Jährigen jedoch spürbar angestiegen und
dies als direkte folge der Verschärfung der Sanktionsregelungen für diese
Altersgruppe im SGB II anzusehen.
Weitere negative Wirkungen
Als weitere unerwünschte Nebenwirkungen von Sanktionen werden von
den zuständigen Behördenmitarbeitern/Fachkräften genannt:
- Die Gefahr von Kleinkriminalität, Schwarzarbeit oder
- Verschuldung Kriminalität
- Schwarzarbeit
- Das „Verschwinden“ von Hilfebedürftigen (Obdachlosigkeit? “Abtauchen” bei Verwandten)
- Verschuldung
- Fehlentscheidungen bei psychisch Beeinträchtigten psychische Störungen
- Betroffenheit der gesamten Bedarfsgemeinschaft (etwa jedezweite Sanktion bei jungen Arbeitslosen entfällt auf Personen,die etwa mit Eltern oder eigenen Kindern zusammenleben).
Empfehlungen: Gleichbehandlung bei Krankenversicherung
Die Empfehlungen der Behördenmitarbeiter laufen darauf hinaus, auf
jeden Fall die schärfere Sanktionierung jüngerer Betroffener
grundsätzlich zu überdenken. Auch sollten einfache und unbürokratische
Wege gefunden werden, den regulären Krankenversicherungsschutz
aufrechtzuerhalten.
Ausbildunsgplätze statt Sanktionen
Zum Zusammenhang mit dem eigentlich wichtigen
Ziel, einer besserer beruflichen Perspektive für (junge) Arbeitslose, zum
Schluss das Zitat eines Behördenmitarbeiters:
„Die kennen ja nur von allen Seiten Sanktionen, du taugst nichts, du
kannst nichts, du bist nichts, du bist der letzte Dreck. Es müssten mehr
Ausbildungsplätze geschaffen werden. Damit Jugendliche das Gefühl
haben, ich kann mit meinen Händen und meinem Kopf selbst für mein
Leben sorgen, ich habe eine Perspektive.“
Quellen:
IAB-Kurzber. 10/2010: Sanktionen im SGB II – Unter dem Existenzminimum
http://doku.iab.de/kurzber/2010/kb1010.pdf
Ames, Anne: Ursachen und Auswirkungen von Sanktionen nach § 31 SGB II, Düsseldorf (edition Hans-Böckler-Stiftung) 2009, ISBN: 978-3-86593-135-1
Ames, Anne (s.o.): Zusammenfassung ihres Forschungsberichts in
Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private
Fürsorge, Heft 3/2010, S. 111-117
http://www.sofeb.de/Kurzfassung%20Sanktionsprojekt.pdf
Sozialpolitik, Soziales, Grundsicherung für Arbeitsuchende von A bis Z
http://ak-sozialpolitik.de/doku/05_soziales/sgb_ii/abisz/sanktionen.htm
tagesschau.de 24.4.2012: Arbeitsmarkt kommt nur langsam in Schwung
http://www.tagesschau.de/wirtschaft/arbeitsmarkt442.html
(und weiterführende Links)
Hartz IV-Missbrauch sinkt: Paritätischer Wohlfahrtsverband wirft BILD-Zeitung unverantwortliche Stimmungsmache vor
Pressemitteilung vom 11.04.2012 http://www.presseportal.de/pm/53407/2232468/hartz-iv-missbrauch-sinktparitaetischer-
wohlfahrtsverband-wirft-bild-zeitung-unverantwortliche/gn
Erdem, Isabel/Neskovic,Wolfgang: Zur Verfassungswidrigkeit von Sanktionen bei Hartz IV SGb 03/12, S. 134 – 140
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Alltag im Regierungsviertel